Những bất cập trong quy định, thực hiện quy định quản lý an toàn đập, hồ chứa nước

Tác giả bài viết hy vọng nhận được sự quan tâm, trao đổi của các nhà khoa học và các nhà quản lý, từ đó có những đề xuất điều chỉnh, bổ sung, sửa đổi cho phù hợp.

1. Bất cập trong giải thích từ ngữ

Mọi việc bắt đầu từ khái niệm. Mọi khái niệm đều cần được định nghĩa để sử dụng. Trong văn bản Luật của Quốc hội, văn bản Nghị định của Chính phủ và trong văn bản Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia, định nghĩa khái niệm được gọi là giải thích từ ngữ. Văn bản nào cũng thế, giải thích từ ngữ trước, quy định sau. Mặc dù giải thích từ ngữ tại các văn bản quy phạm pháp luật không được coi là quy định, nhưng nó có đặc thù của định nghĩa khái niệm: Những bất cập trong giải thích từ ngữ sẽ dẫn tới những bất cập khác trong quy định và thực hiện quy định.

- Bất cập đầu tiên nằm trong giải thích từ ngữ tại Luật Thủy lợi 2017 về an toàn đập, hồ chứa nước.

Luật Thủy lợi 2017 giải thích từ ngữ: (i) tại khoản 7 Điều 2: “An toàn đập, hồ chứa nước là việc thực hiện các biện pháp thiết kế, thi công, quản lý, khai thác nhằm bảo đảm an toàn cho đập, hồ chứa nước, các công trình có liên quan, an toàn cho người và tài sản vùng hạ du đập”; (ii) tại khoản 8 Điều 2: “Vùng hạ du đập là vùng bị ngập lụt khi hồ xả nước theo quy trình; xả lũ trong tình huống khẩn cấp hoặc vỡ đập”; (tại khoản 9 Điều 2: “Tình huống khẩn cấp là trường hợp mưa, lũ vượt tần suất thiết kế; động đất vượt tiêu chuẩn thiết kế trên lưu vực hồ chứa nước hoặc tác động khác gây mất an toàn cho đập”).

Cách giải thích từ ngữ này của Luật Thủy lợi 2017 nằm liền kề ngay nhau nhưng nội dung lại thiếu thống nhất với nhau: Một mặt giải thích rằng an toàn đập, hồ chứa nước bao gồm an toàn cho vùng hạ du đập, mặt khác lại giải thích rằng vùng hạ du đập là vùng bị ngập lụt khi hồ xả nước theo quy trình (!).

Trên thực tế, không phải lúc nào hồ xả nước cũng gây ngập lụt cho hạ du. Nhưng lại có những lúc xả theo quy trình làm cho vùng hạ du đáng lẽ chưa ngập lại bị ngập, hoặc bị ngập nhiều hơn so với khi chưa có công trình. Việc giải thích vùng hạ du đập là vùng bị ngập lụt khi hồ xả nước theo quy trình có tác hại gần như vô hiệu hóa giải thích an toàn đập, hồ chứa nước là bao gồm cả an toàn cho vùng hạ du đập. Sự vô hiệu hóa này sẽ làm mất đi cơ sở để đánh giá hiệu quả vận hành xả nước hồ theo quy trình.

- Bất cập thứ hai nằm trong giải thích từ ngữ tại Nghị định số 114/2018/NĐ-CP ngày 04/9/2018 của Chính phủ về quản lý an toàn đập, hồ chứa nước.

Cụ thể, Nghị định số 114/2018/NĐ-CP của Chính phủ về quản lý an toàn đập, hồ chứa nước (sau đây viết tắt là Nghị định số 114/2018/NĐ-CP) quy định về quản lý an toàn đập, hồ chứa nước đối với đập có chiều cao từ 5 m trở lên hoặc hồ chứa nước có dung tích toàn bộ từ 50.000 m³ trở lên và an toàn cho vùng hạ du đập - đã bỏ qua giải thích từ ngữ an toàn đập, hồ chứa nước, chỉ nhắc lại các giải thích từ ngữ vùng hạ du đập và từ ngữ tình huống khẩn cấp.

Việc bỏ qua giải thích từ ngữ an toàn đập, hồ chứa nước dẫn tới hệ quả: Điều 4 Nghị định số 114/2018/NĐ-CP quy định về nguyên tắc quản lý an toàn đập, hồ chứa nước không đề cập gì đến an toàn cho vùng hạ du đập.

2. Lịch sử của quy định về an toàn vùng hạ du đập, hồ chứa nước

Không phải chỉ đến khi có Luật Thủy lợi 2017 vấn đề an toàn vùng hạ du đập, hồ chứa nước mới được đề cập mà ít nhất từ năm 2012 đã có quy định về vấn đề này: Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia: Công trình thủy lợi - Các quy định chủ yếu về thiết kế (QCVN 04 - 05 : 2012/BNNPTNT) ban hành kèm theo Thông tư số 27/2012/TT-BNNPTNT ngày 26/6/2012 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (Bộ NN&PTNT) có quy định (tại Mục 4.15 QCVN 04 - 05 : 2012/BNNPTNT):

“Các công trình hồ chứa nước đều phải có quy trình vận hành điều tiết được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Nội dung quy trình phải đạt được các yêu cầu sau:

- Cấp nước đảm bảo hài hòa lợi ích của các đối tượng sử dụng nước tương ứng với năm thừa nước, đủ nước và năm ít nước;

- Đảm bảo điều tiết theo yêu cầu phòng chống lũ cho hồ chứa nước và hạ lưu”.

Đối với an toàn vùng hạ du đập, quy định này có 2 nội dung:

Một: “Các công trình hồ chứa nước đều phải có quy trình vận hành điều tiết được cấp có thẩm quyền phê duyệt”;

Hai: Nội dung quy trình phải đạt yêu cầu: “Đảm bảo điều tiết theo yêu cầu phòng chống lũ cho hồ chứa nước và hạ lưu”.

Chưa hiểu vì lý do gì, cả hai nội dung này cho đến nay đều chưa được thực hiện một cách đầy đủ. Có thể là do phương pháp tính toán điều tiết lũ tại Tiêu chuẩn kỹ thuật Quốc gia: Hồ chứa - Xác định các mực nước đặc trưng (TCVN 10778: 2015) chỉ xuất hiện các thông số mực nước hồ, không có thông số mực nước hạ du. Nghĩa là việc tính toán điều tiết lũ theo Tiêu chuẩn kỹ thuật Quốc gia này hoàn toàn chưa xét đến yêu cầu bảo đảm an toàn cho vùng hạ du đập nhưng trong suốt thời gian qua vẫn chưa được bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với quy định.

Có lẽ vì vậy nên QCVN 04 - 05 : 2012/BNNPTNT lại có điểm b Mục 8.1.1.1 quy định: “Có đủ dung tích phòng lũ cho hạ lưu trong trường hợp hồ chứa có yêu cầu phòng chống lũ cho hạ lưu và đảm bảo an toàn cho bản thân công trình khi xảy ra lũ thiết kế và lũ kiểm tra” có tác dụng thu hẹp bớt phạm vi áp dụng quy định tại Mục 4.15 (áp dụng cho mọi đập, hồ chứa nước). Điều đó lặp lại ở Luật Thủy lợi 2017 khi bổ sung thêm giải thích từ ngữ an toàn vùng hạ du đập làm giảm ý nghĩa của giải thích từ ngữ an toàn đập hồ chứa nước là bao gồm cả an toàn cho vùng hạ du.

Có lẽ cũng vì vậy mà cho đến khi Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về công trình thủy lợi, phòng chống thiên tai - Phần 1: Công trình thủy lợi - Các quy định chủ yếu về thiết kế (QCVN 04 - 05 : 2022/BNNPTNT, thay thế QCVN 04 - 05 : 2012/BNNPTNT) được ban hành kèm theo Thông tư số 29/2022/TT-BNNPTNT ngày 30/12/2022, nội dung hạn chế chỉ áp dụng cho các hồ chứa nước có yêu cầu phòng chống lũ tại điểm b mục 8.1.1.1 QCVN 04 - 05 : 2012/BNNPTNT lại được nhắc lại trong quy định tại Mục 2.2.14 QCVN 04 - 05 : 2022/BNNPTNT:

“Các công trình điều tiết nước như hồ chứa nước, cống điều tiết đều phải có quy trình vận hành điều tiết được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Nội dung quy trình phải đạt được các yêu cầu sau:

- Cấp nước đảm bảo hài hòa lợi ích của các đối tượng sử dụng nước tương ứng với năm thừa nước, đủ nước và năm ít nước;

- Đảm bảo điều tiết theo yêu cầu phòng chống lũ cho hồ chứa nước và phòng chống lũ cho hạ lưu đối với hồ chứa có nhiệm vụ phòng chống lũ; đảm bảo mục tiêu kiểm soát độ mặn đối với cống ngăn mặn”.

Không những thế, Nghị định số 114/2018/NĐ-CP còn có những quy định “thụt lùi” cụ thể hơn:

- Điều 5 của Nghị định quy định yêu cầu về thiết kế, thi công xây dựng đập, hồ chứa nước chỉ đề cập đến việc phải có quy trình vận hành cửa van, quy trình bảo trì cho từng hạng mục công trình mà không đề cập đến yêu cầu phải có quy trình vận hành điều tiết giảm lũ cho hạ du ngay từ giai đoạn thiết kế;

- Điểm a khoản 3 Điều 11 của Nghị định quy định: “Chủ đầu tư xây dựng đập, hồ chứa nước lập quy trình vận hành hồ chứa nước, trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt trước khi tích nước và bàn giao cho tổ chức, cá nhân khai thác, cơ quan quản lý nhà nước về thủy lợi, thủy điện, phòng, chống thiên tai”, vô hình trung đã tách rời thiết kế công trình với quy trình vận hành điều tiết giảm lũ cho hạ du, chỉ đến khi xây dựng xong công trình, trước khi tích nước mới thực hiện việc này.

Nghĩa là, về mặt lý thuyết, cho đến tận bây giờ, hai nội dung quy định về điều tiết lũ an toàn cho vùng hạ du đập tại Mục 4.15 QCVN 04 - 05 : 2012/BNNPTNT hoặc tại Mục 2.2.14 QCVN 04 - 05 : 2022/BNNPTNT vẫn chưa được các nhà khoa học và các nhà quản lý giải quyết một cách thấu đáo (có lẽ không chỉ ở Việt Nam, mà cả ở thế giới cũng vậy, vì nếu thế giới có thì Việt Nam cũng đã làm theo). Lịch sử thực hiện quy định về thiết kế đập, hồ chứa nước phải căn cứ quy trình điều tiết lũ an toàn cho vùng hạ du đập vẫn dẫm chân tại chỗ hoặc thậm chí còn thụt lùi hơn trước.

Trong một số bài viết trước đây (đăng trên www.vncold.vn), tôi đã đề cập đến việc cần có Phương pháp thiết kế xả lũ an toàn cho vùng hạ du đập và Quy trình vận hành xả lũ an toàn cho vùng hạ du đập, trong đó phải có yếu tố mực nước an toàn tại trạm thủy văn hạ du để giải quyết tồn tại này. Nay đối chiếu với quy định: “Các công trình hồ chứa nước đều phải có quy trình vận hành điều tiết được cấp có thẩm quyền phê duyệt” và điều kiện phải đáp ứng yêu cầu phòng chống lũ cho vùng hạ du đập, chỉ cần bổ sung Quy trình vận hành xả lũ an toàn cho hồ chứa nước và vùng hạ du đập là đủ.

3. Về Quy trình vận hành xả lũ an toàn cho hồ chứa nước và vùng hạ du đập

Trước khi trình bày về vấn đề này, cần rà soát một số bất cập khác.

- Bất cập trong quy định về dung tích phòng lũ, mực nước đón lũ trong thiết kế công trình và trong quy trình vận hành đập, hồ chứa nước

Sự trì hoãn trong thực hiện yêu cầu thiết kế công trình đập, hồ chứa nước phải có quy trình vận hành điều tiết (lũ) đảm bảo yêu cầu phòng chống lũ cho hồ chứa nước và vùng hạ du đập, cộng với việc Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về thiết kế công trình đập, hồ chứa nước thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ NN&PTNT, còn thẩm định, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt các quy trình vận hành liên hồ chứa trên lưu vực sông lại thuộc trách nhiệm của Bộ Tài nguyên và Môi trường, dẫn đến nghịch lý là trong giai đoạn thiết kế chỉ có 1 mực nước đón lũ (MNĐL), còn trong giai đoạn quản lý khai thác vận hành lại quy định tới 2 MNĐL, gồm: Mực nước cao nhất trước lũ (MNCNTL) và mực nước thấp nhất đón lũ (MNTNĐL). Trong đó, không những MNĐL của 2 giai đoạn không hề có mối liên hệ gì với nhau, mà tiêu chí nào để xác định MNCNTL, MNTNĐL cũng thiếu công khai, minh bạch, làm cho việc kiến nghị điều chỉnh hạ thấp 2 mực nước đối với các hồ chứa thủy điện là điều bất khả.

Các hồ Hương Điền, Bình Điền, Tả Trạch tỉnh Thừa Thiên Huế thuộc liên hồ chứa trên lưu vực sông Hương chẳng hạn: Trong 3 hồ, chỉ có hồ Tả Trạch có mực nước đón lũ thiết kế và dung tích phòng lũ thiết kế, nhưng theo Quy trình vận hành liên hồ chứa trên lưu vực sông Hương, mỗi hồ đều có MNCNTL và MNTNĐL.

Thực ra, trong thời gian mùa lũ, hồ chứa nước không chỉ có 1 hay 2 mà có vô số MNĐL: Giả thiết rằng mỗi một hồ chứa nước có dung tích toàn bộ (Vtoànbộ) tính từ mực nước chết (MNC) đến mực nước lũ kiểm tra (MNLKT), mỗi một mực nước hồ sẽ chia dung tích hồ toàn bộ thành hai phần: phần dung tích phía dưới MNH gọi là dung tích đầy (ký hiệu Vđầy hay Vhồ), trong đó phần từ MNC đến MNDBT gọi là Dung tích hữu ích (ký hiệu Vhữuích); phần dung tích phía trên MNH gọi là dung tích trống (ký hiệu Vtrống). Luôn có: Vtrống = Vtoànbộ - Vđầy. Khi có lũ, mỗi một MNH tại một thời điểm nào đấy đều là MNĐL, và với mỗi một MNĐL đó sẽ có dung tích phòng lũ tương ứng. Như vậy, hồ chứa nước cũng có vô số dung tích phòng lũ.

Khi  thiết kế hồ chứa thủy điện không có dung tích phòng lũ, hiệu quả giảm lũ cho hạ du của chúng là hệ quả phái sinh, cũng như bản thân tác dụng giảm lũ của hồ chứa nước là do phái sinh mà ra (mục tiêu ban đầu không đặt ra), do hồ chứa thủy điện cũng cần có dung tích hữu ích để có nước phát điện như hồ chứa thủy lợi cần có nó để cấp nước trong mùa cạn. Mùa lũ mưa nhiều, không cần phải dự trữ nước cho cấp nước, phát điện, chỉ cần giữ MNH ở mực nước thấp nên phần dung tích trống phía trên MNH trở thành dung tích phòng lũ. Vì thế, mặc dù hồ chứa thủy điện không được thiết kế có dung tích phòng lũ vẫn có dung tích trống phòng lũ và có tác dụng giảm lũ.

- Sự bất tương xứng gây lãng phí trong quy định về sử dụng dung tích phòng lũ ở các quy trình vận hành đập, hồ chứa nước

Các Quy trình vận hành liên hồ chứa quy định: Khi vận hành theo chế độ đảm bảo an toàn cho công trình, Chủ đập được sử dụng dung tích trống phòng lũ cho tới mực nước lũ kiểm tra - MNLKT, trong khi Trưởng ban Chỉ huy phòng, chống thiên tai và Tìm kiếm cứu nạn tỉnh chỉ được sử dụng dung tích trống phòng lũ đến MNDBT để quyết định vận hành giảm lũ cho hạ du (ngoại trừ trường hợp của hồ Tả Trạch ở tỉnh Thừa Thiên Huế được sử dụng đến MNLTK). Quy định được sử dụng phần dung tích trống từ MNDBT đến MNLKT để vận hành đảm bảo an toàn cho công trình nhưng lại không được sử dụng phần dung tích trống này để vận hành giảm lũ cho hạ du là sự bất tương xứng, gây ra lãng phí ghê gớm trong đầu tư xây dựng và quản lý an toàn đập, hồ chứa nước, giống như bán con trâu mà tiếc sợi dây thừng, cần được nghiêm túc xem xét lại và xử lý phù hợp.

- Bất cập trong các thông báo mưa lớn diện rộng của Đài Khí tượng thủy văn Thừa Thiên Huế

Theo quy định tại Quy trình vận hành liên hồ chứa trên lưu vực sông Hương, các hồ phải chuyển sang thực hiện chế độ vận hành giảm lũ cho hạ du “Khi Tổng cục Khí tượng Thủy văn cảnh báo hoặc dự báo có bão khẩn cấp, áp thấp nhiệt đới gần bờ hoặc có các hình thể thời tiết khác có khả năng gây mưa, lũ mà trong vòng 24 đến 48 giờ tới có khả năng ảnh hưởng trực tiếp đến các địa phương hoặc gây ngập, lụt ở hạ du trên lưu vực sông Hương (sau đây gọi tắt là dự báo có mưa, lũ)”.

Các thông báo mưa lớn diện rộng của Đài Khí tượng thủy văn Thừa Thiên Huế không chứa đựng cảnh báo hoặc dự báo của Tổng cục Khí tượng Thủy văn theo quy định, vì vậy không có đủ chính tắc để chuyển từ chế độ vận hành bình thường (thuộc quyền quyết định vận hành của chủ đập) sang chế vận hành giảm lũ cho hạ du (thuộc quyền quyết định vận hành của Trưởng ban Chỉ huy phòng, chống thiên tai và Tìm kiếm cứu nạn tỉnh Thừa Thiên Huế) theo quy định. Đó là chưa kể ký thông báo là dự báo viên, không đóng dấu, và việc đánh số cũng rất tùy tiện, lúc thì theo năm dương lịch, lúc thì theo năm vận hành hồ chứa, không có thể thống của văn bản hành chính nhà nước.

Đây là nội dung cần rà soát, hoàn thiện căn cứ yêu cầu tại Kết luận số 36/KL-TW ngày 26/12/2022 của Bộ Chính trị về bảo đảm an ninh nguồn nước và an toàn đập, hồ chứa nước đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 về: “Rà soát, hoàn thiện hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách liên quan đến an ninh nguồn nước và an toàn đập, hồ chứa nước bảo đảm đồng bộ, khả thi”.

Các Đài Khí tượng thủy văn khác nếu mắc lỗi tương tự thì cũng nên sửa đổi.

- Cơ sở để thiết lập Quy trình vận hành xả lũ an toàn cho hồ chứa nước và vùng hạ du đập

Vấn đề mấu chốt của vận hành xả lũ an toàn cho hồ chứa nước và vùng hạ du đập là phải thiết lập được mối quan hệ giữa MNH và mực nước tại trạm thủy văn hạ du (MNTTTV) thông qua lưu lượng xả nước từ hồ. Nguyên lý để thiết lập mối quan hệ đó được trình bày như sau:

Với 2 mực nước khác nhau sẽ có 2 lưu lượng khác nhau, mà hiệu của chúng bằng với lưu lượng có thể bổ sung để nâng mực nước sông từ mực nước thấp hơn lên mực nước cao hơn. Khi mực nước cao hơn là mức đảm bảo an toàn về lũ tại trạm thủy văn hạ du, lưu lượng bổ sung là lưu lượng lớn nhất có thể xả từ hồ mà không làm vượt mực nước an toàn về lũ ở hạ du, được xác định theo công thức dưới đây.

QxảmaxMGHMN = (QMGHMN - QMNTTTV)

Trong đó:

+ MGHMN: Mức an toàn về lũ tại trạm thủy văn hạ du mà hồ chứa nước phía trên cần/có thể đảm bảo.

+ QxảmaxMGHMN: Lưu lượng xả từ hồ không làm vượt MGHMN.

+ QMGHMN: Lưu lượng ứng với MGHMN.

+ MNTTTV: Mực nước tại trạm thủy văn hạ du, cùng với QMNTTVHD là cặp độ cao mực nước - lưu lượng được xác định tại cùng 1 thời điểm.

Do MNH và MNTTTV là tổng hòa tất cả các yếu tố về nước đến, nước đi và mưa tại chỗ, chính xác và quan trọng hơn bất kỳ một dự báo (thời tiết) nào, và bất kỳ lượng nước xả nào từ hồ (ký hiệu Qxảtừhồ) cũng được phản ánh vào MNH và MNTTTV một cách tự nhiên, là đại lượng kết nối MNH với MNTTTV, Tôi đã thiết kế bảng tính - vận hành chủ yếu chỉ dựa vào hai thông số đầu vào MNH và MNTTTV (không phụ thuộc vào các dự báo, ngoại trừ khi cần xác định thời điểm xuất hiện/chấm dứt tình huống phải vận hành giảm lũ cho hạ du) để giải quyết bài toán vận hành xả lũ an toàn cho hồ chứa nước và vùng hạ du đập.

Nhờ sự giúp đỡ của Ủy ban nhân dân và Sở NN-PTNT Thừa Thiên Huế (cung cấp số liệu thực tế vận hành ở các hồ Hương Điền, Bình Điền, Tả Trạch trong năm 2023), tôi đã sử dụng các bảng tính - vận hành này để tính toán kiểm chứng thực tế vận hành thời gian mùa lũ năm 2023 ở 3 hồ trên. Kết quả cho thấy có thể sử dụng bảng tính - vận hành này để chọn lưu lượng xả nước từ hồ lớn nhất (ở mỗi thời điểm) không làm vượt mức đảm bảo an toàn tại trạm thủy văn, đảm bảo điều kiện mực nước hồ không giảm quá 1m/ngày đêm mà vẫn luôn đảm bảo điều kiện an toàn công trình (MNH ≦ MNLNKT). Và sẽ thuận lợi hơn nhiều (giữ được MNTTTV dưới mức đảm bảo an toàn lâu hơn) khi được sử dụng dung tích trống phòng lũ cho đến MNLNKT hơn là chỉ được sử dụng đến MNDBT.

Tôi coi việc bổ sung Quy trình vận hành xả lũ an toàn cho hồ chứa nước và vùng hạ du đập để thực hiện quy định: Hồ chứa nước phải có quy trình vận hành điều tiết đảm bảo an toàn cho công trình và vùng hạ du đập làm cơ sở thiết kế công trình là hành động thiết thực đáp ứng mục tiêu đề ra tại Kết luận số 36/KL-TW ngày 26/12/2022 của Bộ Chính trị: “Chủ động tích trữ, điều hòa nguồn nước, khai thác, sử dụng hiệu quả đi đôi với bảo đảm an toàn đập, hồ chứa nước”.

Tôi chân thành cảm ơn sự lắng nghe, quan tâm giúp đỡ của Ủy ban nhân dân, Sở Xây dựng, Sở NN-PTNT Thừa Thiên Huế trong suốt thời gian từ tháng 12/2022 tới nay và hy vọng nhận được sự quan tâm, trao đổi, thảo luận từ các nhà khoa học, các nhà quản lý về các nội dung, vấn đề đã nêu.