Bảo đảm quyền và lợi ích của nông dân khi đất lúa chuyển đổi sang mục đích khác

Trong những năm gần đây, Cách mạng Công nghiệp lần thứ tư, biến đổi khí hậu, các vấn đề an ninh phi truyền thống, thiên tai, đại dịch Covid-19, chiến tranh Nga - Ucraina… đã đưa thế giới bước vào giai đoạn nhiều biến động với cường độ biến đổi nhanh, diễn biến phức tạp và hệ số bất định ngày càng cao.

Đặc biệt bài học chống chọi với đại dịch Covid-19 đã khiến nhiều quốc gia quyết định điều chỉnh lại chiến lược phát triển theo hướng giảm bớt sự phụ thuộc của bên ngoài, tăng tính tự chủ, phát huy nội lực, thay đổi nhằm chủ động hơn các chuỗi cung ứng, nhất là về nông sản. Để giải bài toán về tự chủ, tự cường, phát huy nội lực để phát triển bền vững, cùng với chủ đề chuyển đổi số, trí tuệ nhân tạo, các vấn đề về nông nghiệp trở nên nóng bỏng hơn trên khắp các chương trình nghị sự ở tầm quốc gia cũng như khu vực và quốc tế.

Không nằm ngoài xu thế chung đó, trong chiến lược phát triển quốc gia, Việt Nam đang đặt ra các yêu cầu cao hơn về bảo đảm an ninh lương thực, bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu, đồng thời thúc đẩy phát triển các ngành kinh tế - xã hội trong điều kiện gia tăng dân số, đô thị hóa mạnh mẽ, thoái hóa đất và diện tích đất nông nghiệp đang dần bị thu hẹp… Một trong những giải pháp căn cơ để giải quyết đồng bộ để đảm bảo an ninh lương thực quốc gia một cách bền vững là quản lý hài hòa đảm bảo giữ diện tích đất nông nghiệp ổn định, bảo đảm quyền lợi cho người sử dụng đất nông nghiệp.

Khuôn khổ pháp luật hiện hành về chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp

Các chính sách về đất nông nghiệp luôn là một trong những nội dung quan trọng của hệ thống quy phạm pháp luật về đất đai. Trong đó, các chế định về chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp hiện được quy định trong Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản quy định chi tiết, gồm các nội dung trọng tâm như: 

Quy định về các trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp bao gồm: chuyển mục đích sử dụng đất phải được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; và chuyển mục đích sử dụng đất không phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nhưng phải đăng ký biến động.

Quy định về căn cứ, tiêu chí, điều kiện để chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư; và trường hợp dự án sử dụng đất tại đảo và xã, phường, thị trấn biên giới, ven biển.

Quy định về trình tự, thủ tục và thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất hoặc đăng ký chuyển mục đích sử dụng đất; quy định về bảo vệ quyền của người sử dụng đất nông nghiệp bị chuyển đổi và các quy định về kiểm soát sau chuyển mục đích sử dụng đất;

Quy định bảo vệ quyền của người sử dụng đất nông nghiệp bị chuyển đổi và các quy định về kiểm soát sau chuyển mục đích sử dụng đất, và;

Các vấn đề khác có liên quan đến chuyển mục đích sử dụng đất như đầu tư, đầu tư theo phương thức đối tác công tư, đầu tư công, quản lý, sử dụng tài sản công...

Một số hạn chế, bất cập trong quy định về bảo vệ quyền của người sử dụng đất khi chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp

Trong các nhóm quy định kể trên, đáng chú ý là, Luật Đất đai năm 2013 chưa có quy định ghi nhận việc chuyển mục đích là quyền của người sử dụng đất nông nghiệp. Mặc dù, người sử dụng đất nông nghiệp bị chuyển mục đích đã được pháp luật bảo vệ khi quy định trách nhiệm bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của Nhà nước khi thu hồi đất (Điều 26 Luật Đất đai năm 2013); được Nhà nước hỗ trợ để bảo vệ và phát triển đất trồng lúa…(Điều 8 Nghị định số 35/2015/NĐ-CP, được sửa đổi, bổ sung tại Điều 8 Nghị định số 62/2019/NĐ-CP).

Tuy nhiên, các chính sách, kinh phí đối với người sử dụng đất nông nghiệp, đất trồng lúa bị chuyển mục đích sử dụng sang mục đích phi nông nghiệp còn hạn chế. Ngoài ra, pháp luật đất đai hiện hành cũng chưa quy định rõ các nội dung kiểm soát đất nông nghiệp (đất lúa) chuyển sang phi nông nghiệp (thực hiện dự án) ngoại trừ trường hợp thu hồi đất sau 3 năm không thực hiện dự án.

Việc tổng hợp, đánh giá tác động kinh tế - xã hội của việc chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp đối với người sử dụng đất nhất là đối với bà con nông dân, hộ gia đình, nhóm đối tượng yếu thế cũng chưa được thực hiện hoặc có thực hiện cũng ở phạm vi, quy mô nhỏ. Chúng ta thường đánh giá hiệu quả của dự án đầu tư nhưng quên đi tác động này. Nhiều hộ gia đình, cá nhân người sản xuất nông nghiệp hoặc con cái của họ không có việc làm, thu nhập thậm chí có thể bị ảnh hưởng bởi các tệ nạn xã hội sau khi tiêu hết số tiền bồi thường, hỗ trợ; nhiều vùng quê giàu lên sau khi bị lấy đất nông nghiệp nhưng tiềm ẩn những bất ổn chính trị, xã hội.

Bên cạnh đó, quy định về chuyển mục đích sử dụng đối với đất trồng lúa của hộ gia đình, cá nhân còn thiếu tính linh hoạt, gây khó khăn trong việc thực thi trên thực tế. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, đối với dự án sử dụng đất trồng lúa vào các mục đích khác mà không thuộc trường hợp được Quốc hội quyết định, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương giao đất, cho thuê đất, các cơ quan có thẩm quyền chỉ được cho phép chuyển mục đích khi có văn bản chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ đối với trường hợp chuyển từ 10 ha trở lên; Nghị quyết của Hội đồng Nhân dân cấp tỉnh đối với trường hợp dưới 10 ha.

Tuy nhiên, quy định này chỉ giới hạn mức tối đa mà không giới hạn mức tối thiểu dẫn tới khó thực hiện. Trong thực tế, hộ gia đình, cá nhân có nhu cầu chuyển đổi mục đích sử dụng đất dưới 0,5 ha là rất nhiều, và phát sinh vào bất cứ thời điểm nào trong năm. Điều này gây nhiều khó khăn vì phải chờ đợi Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh (hai lần mỗi năm), gây  ra rào cản trở đối với hộ gia đình, cá nhân trong việc chuyển mục đích sử dụng đất.

Một số kiến nghị, đề xuất nhằm đảm quyền lợi của người sử dụng đất khi chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp

Việc bảo đảm quyền lợi của người sử dụng đất khi chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp cần phải được quy định cụ thể, chi tiết tại Luật Đất đai (sửa đổi). Theo đó, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) cần phải bổ sung, cụ thể hóa những nội dung sau:

Thứ nhất, bổ sung quy định bảo vệ quyền của người sử dụng đất trồng lúa bị chuyển đổi đặc biệt là nhóm đối tượng yếu thế. Hiện nay tại Luật Đất đai năm 2013 và dự thảo Luật Đất đai sửa đổi đều có các quy định, điều kiện để cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa sang mục đích khác (thực hiện dự án) trong đó có những điều kiện hoặc yêu cầu người được chuyển đổi phải thực hiện như nộp một khoản tiền để bảo vệ, phục hồi diện tích đất trồng lúa bị thoái hóa, được đền bù…

Tuy nhiên, trong quan hệ chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa này chúng ta chưa thấy nhiều quy định bảo vệ quyền của người sử dụng đất trồng lúa bị chuyển đổi nhất là đối với nhóm đối tượng yếu thế. Do đó, dự thảo Luật Đất đai sửa đổi phải thể chế được nội dung này tại nguyên tắc, điều kiện chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa.

Cụ thể, đề nghị bổ sung vào quy định quyền chung của người sử dụng đất quyền “được chuyển mục đích sử dụng đất theo quy định của pháp luật”. Bởi vì, hiện nay, việc chuyển dịch đất đai từ đất nông nghiệp sang các loại đất khác để phát triển hạ tầng, đô thị, công nghiệp được thực hiện thông qua hình thức Nhà nước thu hồi đất để giao, cho thuê (thông qua đấu giá, đấu thầu hoặc chỉ định) hoặc nhà đầu tư tự thoả thuận với người sử dụng đất để nhận chuyển nhượng, thuê, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất, sau đó chuyển mục đích để thực hiện. Theo quy định tại khoản 3 Điều 54 của Hiến pháp thì việc Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng chỉ thực hiện trong trường hợp thật cần thiết. Mặt khác, về cơ bản quỹ đất hiện nay, trong đó có các loại đất trong nhóm đất nông nghiệp đã giao cho các chủ sử dụng. Vì vậy, việc bảo đảm quyền cho người sử dụng đất được chuyển mục đích sử dụng khi đáp ứng các điều kiện theo quy định (trong trường hợp không thuộc diện Nhà nước thu hồi đất) cần phải được đặt ra và quy định trong Luật để một mặt đảm bảo quyền và lợi ích của người sử dụng đất, mặt khác, hạn chế được tình trạng lạm dụng thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội.

Người sử dụng đất trồng lúa phải được biết, cung cấp thông tin đầy đủ về quy hoạch vùng được chuyển đổi; phải được lấy ý kiến khi quyết định cho phép chuyển mục đích.

Phương án chuyển đổi phải đảm bảo quyền lợi cho người trồng lúa trong thu hồi, đền bù theo nguyên tắc thị trường.

Phải đánh giá tác động kinh tế -xã hội trong đó cần tính toán các nhóm đối tượng bị ảnh hưởng khi không còn đất trồng lúa đặc biệt đối với nhóm đối tượng yếu thế như người già, người tần tật, người có công, phụ nữ và trẻ em để có chính sách hỗ trợ phù hợp ngoài hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm.

Thứ hai, phân định rõ thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa, trong đó đối với các dự án có quy mô chuyển mục đích sử dụng đất nhỏ hơn, phân cấp cho địa phương, đồng thời cần bổ sung quy định nghiêm cấm việc chia nhỏ các dự án. Các dự án thuộc thẩm quyền của chính quyền địa phương cũng cần xem xét sửa đổi quy định về điều kiện cần có Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh vì Hội đồng nhân dân cấp tỉnh một năm họp 2 lần không thể giải quyết hết nhu cầu của tổ chức, cá nhân. Do đó, đề nghị trao quyền quyết định cho cơ quan Thường trực Hội đồng nhân dân nhằm đảm bảo sự linh hoạt, kịp thời và phúc đáp nguyện vọng của chủ thể sử dụng đất.

Thứ ba, bổ sung quy định cụ thể về điều kiện của chủ đầu tư, trách nhiệm của chủ đầu tư khi được cơ quan nhà nước cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa. Trong đó cần quy định cụ thể, phù hợp hơn về việc nộp một khoản tiền để Nhà nước bổ sung diện tích đất chuyên trồng lúa nước bị mất hoặc tăng hiệu quả sử dụng đất trồng lúa. Hiện nay, số tiền này đang được các tỉnh sử dụng cho các mục đích bảo vệ, phục hồi diện tích đất trồng lúa bị thoái hóa, hỗ trợ trực tiếp cho bà con trong việc áp dụng tiến bộ kỹ thuật mới trong trồng lúa… Tuy nhiên số tiền này chưa đáp ứng được nhu cầu thực tế của bà con trồng lúa, do đó đề nghị tính toán số tiền phải nộp trên cơ sở giá trị hiệu quả của dự án.

Thứ tư, bổ sung các quy định về việc kiểm soát sau chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa sang mục đích phi nông nghiệp (để thực hiện dự án). Luật Đất đai năm 2013 tại điểm i khoản 1 Điều 64 quy định: “Đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục hoặc tiến độ sử dụng đất chậm 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư kể từ khi nhận bàn giao đất trên thực địa phải đưa đất vào sử dụng; trường hợp không đưa đất vào sử dụng thì chủ đầu tư được gia hạn sử dụng 24 tháng và phải nộp cho Nhà nước khoản tiền tương ứng với mức tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với thời gian chậm tiến độ thực hiện dự án trong thời gian này; hết thời hạn được gia hạn mà chủ đầu tư vẫn chưa đưa đất vào sử dụng thì Nhà nước thu hồi đất mà không bồi thường về đất và tài sản gắn liền với đất, trừ trường hợp do bất khả kháng”.

Mặc dù có quy định nêu trên nhưng thực tế hiện nay nhiều dự án được chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa quá thời gian quy định trên vẫn chưa bị xử lý, tạo tiền lệ xấu trong quản lý cũng như ảnh hưởng tới tài nguyên, quyền lợi của người sử dụng đất trồng lúa trước đây. Để hạn chế được điều này, dự thảo Luật Đất đai sửa đổi cần quy định rõ “trường hợp bất khả kháng” là trường hợp nào?

Thiết kế thêm các quy định về trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất trong việc kiểm soát quá trình thực thi pháp luật nhất là đối với trường hợp không tuân thủ.

Quy định thủ tục hành chính rõ ràng để tránh lợi dụng chuyển mục đích sử dụng đất nhiều lần nhằm đầu cơ, tích trữ đất đai và gây nhiễu thị trường đất đai; đồng thời cần có cơ chế và chế tài để kiểm soát việc chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa; thực hiện nghiêm minh việc thu hồi đất trong trường hợp vi phạm về pháp luật đất đai nêu trên, thậm chí đối với các nhà đầu tư có lịch sử tuân thủ pháp luật kém cần hạn chế hoặc không cho phép chuyển mục đích.