Quy trình xây dựng chính sách, pháp luật theo thời gian đã từng bước được hoàn thiện, tiệm cận, phản ánh được yêu cầu quản lý Nhà nước bằng pháp luật hay nói cách khác là xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Pháp luật là công cụ quan trọng để Nhà nước quản lý xã hội nhưng chúng ta có nhất thiết phải quy phạm hóa tất cả các quan hệ xã hội đang diễn ra? Đương nhiên câu trả lời là không nhưng ranh giới nào để xác định được vấn đề nào Nhà nước cần quản lý, vấn đề nào để xã hội tự vận hành, thực hiện. Câu hỏi này luôn khó trả lời cho những người xây dựng chính sách, pháp luật.
Ngay tại khoản 1 Điều 3 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã nêu “Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”.
Điều này được hiểu là chúng ta chỉ xây dựng quy phạm pháp luật khi nó là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, nó còn có nghĩa văn bản quy phạm được ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội phổ biến. Tuy nhiên, thời gian qua việc xác định, hướng dẫn thế nào là quan hệ xã hội phổ biến cần điều chỉnh bằng pháp luật còn chưa rõ, dẫn đến lúng túng hoặc không xác định được chính xác nội dung cần quy phạm hóa.
Mục tiêu của việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật là để quản lý, do đó nếu chưa hoặc không quản lý được thì có nhất thiết phải có văn bản quy phạm pháp luật. Câu trả lời cần quản lý hay không lại ở chính quá trình đánh giá tác động chính sách trước khi xây dựng văn bản, bước này tuy có được thực hiện nhưng chưa thực sự bài bản, không có thông tin, đánh giá xác thực vấn đề cần quản lý; nhiều trường hợp đánh giá tác động “để làm” chứ chưa thực sự xem tác động của chính sách như thế nào. Hoạt động rà soát thường xuyên cũng đã phát hiện nhiều mâu thuẫn, chồng chéo để sửa đổi, bổ sung, ban hành mới nhưng trong quá trình đó việc đánh giá hiệu quả, mức độ tác động quản lý của văn bản nhiều khi chưa được quan tâm đúng mực.
Thêm một nội dung quan trọng nữa mà ít được thực hiện là phân tích rủi ro khi văn bản ra đời, là tạo không gian trao đổi pháp luật hay nói cách khác là quá trình tham vấn, lấy ý kiến chính sách chưa thực sự hiệu quả.
Theo quy định thì khi xây dựng một văn bản Luật thì cần trình kèm theo dự thảo văn bản quy định chi tiết (Nghị định, thông tư) để đảm bảo đồng bộ, thống nhất, khả thi nhưng thực tế khi Luật được thông qua chúng ta lại vô cùng “vất vả” để hướng dẫn các nội dung được quy định trong Luật, chẳng hạn như việc xây dựng một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai năm 2024. Tư duy “ngược” một lần nữa được đặt ra. Tại sao chúng ta không xây dựng nghị định, thông tư trước rồi mới xây dựng luật/hay có quy định để cho phép các cơ chế thí điểm được ban hành, áp dụng rộng rãi, sau đó đánh giá để quy phạm hóa sau.
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật có quy định một số nguyên tắc áp dụng pháp luật như: trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn; trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau nhưng vừa qua thực tiễn đã phát sinh nhiều trường hợp không xác định được pháp luật để áp dụng, khái niệm áp dụng pháp luật chuyên ngành chưa được quy định cụ thể nên còn nhiều tranh luận, không thống nhất thậm chí đề nghị cấp có thẩm quyền giải thích luật.
Kết quả rà soát, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ vừa qua cho thấy một trong những nguyên nhân quan trọng phải sửa đổi văn bản là không đảm bảo tính thống nhất (còn mâu thuẫn, chồng chéo) trong chính nội tại của văn bản cũng như không thống nhất với hệ thống pháp luật có liên quan khác. Biết rằng khi xây dựng, ban hành văn bản phải đánh giá, rà soát để đảm bảo tính thống nhất tuy nhiên để giải quyết triệt để nội dung này thì cần rõ ràng nguyên tắc phân định, phân cấp, phân quyền nội dung quản lý nhất là phải thấm nhuần nguyên tắc một việc chỉ giao cho 1 người và một người có thể làm được nhiều việc, đồng thời hạn chế cắt khúc quản lý.
Gọi là “cái bẫy” trong xây dựng chính sách, pháp luật bởi quy trình, quy phạm là do chính chủ thể xây dựng chính sách, pháp luật đặt ra nhưng rồi chính họ đang gặp khó tại chính quy trình, quy phạm đó. Sắp tới, trong quá trình đánh giá sửa đổi, bổ sung Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, có thể chúng ta cần quan tâm, quy định rõ thêm một số nội dung như:
Làm rõ phạm vi, ranh giới quy phạm hóa; cần có quy định rõ ràng cho cơ chế, chính sách thí điểm để tránh lúng túng, mất nhiều thời gian để tổ chức thực hiện (một số chính sách thí điểm mặc dù gần hết thời gian thí điểm cũng chưa ban hành được văn bản quy phạm pháp luật để tổ chức thực hiện).
Có chăng cần xây dựng các quy phạm tự nguyện để định hướng dần hành vi với những lĩnh vực dự kiến sẽ quy phạm bắt buộc, điều này có thể hạn chế dần xu hướng, tâm lý chống lại pháp luật hay lách luật của đối tượng chịu sự tác động của quy định.
Hoàn thiện nguyên tắc, các trường hợp áp dụng pháp luật, thậm chí có thể phải quy định rõ nguyên tắc thực thi pháp luật của cán bộ công chức, viên chức để tránh hiện tượng khi áp dụng pháp luật với tổ chức, cá nhân lại đồng nghĩa việc không có quy định pháp luật thì sẽ không được làm. Điều này cũng đang gián tiếp cản trở sức sáng tạo, ý tưởng đổi mới, cải tiến trong sản xuất, kinh doanh.
Truyền thông chính sách cần quan tâm luật hóa, nhất là trong tư duy kinh tế, tư duy thị trường thì hãy nên coi văn bản quản lý/văn bản quy phạm pháp luật cũng là một sản phẩm cần truyền thông, tiếp thị tới đối tượng chịu sự tác động, đồng thời trân quý góp ý của xã hội.
Chúng ta thường lý giải rằng “nhận thức là một quá trình” nhưng quá trình này nên có giới hạn chứ không thể văn bản vừa ban hành chưa có hiệu lực đã có nhiều cách hiểu, không thống nhất trong triển khai thi hành.
