Bài học kinh nghiệm về quản trị các Vườn Quốc gia ở Hoa Kỳ

Bài viết dựa trên chuyến tham quan và học tập tại các Vườn Quốc gia Yosemite, Yellow Stone và Golden Gate của Hoa Kỳ theo lời mời của tổ chức WWF-Việt Nam thông qua Hợp phần Bảo tồn đa dạng sinh học thuộc Dự án Quản lý rừng bền vững và Bảo tồn đa dạng sinh học (VFBC) do Cơ quan Phát triển quốc tế Hoa Kỳ (USAID) tài trợ.

Tại Hoa Kỳ, hệ thống các Vườn Quốc gia (VQG) được xem là một trong những thành tựu vĩ đại nhất của đất nước này. Với số lượng VQG lên tới 63 và 366 khu bảo tồn thiên nhiên (KBT) với các tên gọi/loại hình khác nhau, Hoa Kỳ tự hào là một trong những quốc gia có diện tích VQG lớn nhất và đa dạng nhất trên thế giới.

VQG được xác lập để bảo vệ và bảo tồn các khu vực đặc biệt, có giá trị về môi trường, sinh thái và văn hóa. Với tất cả những giá trị đặc biệt đó, Quốc hội Hoa Kỳ đã thành lập Cục Vườn Quốc gia (NPS) là cơ quan quản lý thống nhất các VQG ở Hoa Kỳ.

Đây là một cơ quan của chính quyền liên bang, trực thuộc Bộ Nội vụ Hoa Kỳ. Cơ quan này quản lý tất cả các VQG và KBT với nhiều tên gọi khác nhau (tổng số 429 khu). Quốc hội Hoa Kỳ đã thành lập cơ quan này vào ngày 25/8/1916, thông qua Đạo luật Tổ chức Dịch vụ Vườn Quốc gia (do Tổng thống Woodrow Wilson ký) và ủy quyền cho NPS sứ mệnh: "bảo tồn cảnh quan, các vật thể tự nhiên, lịch sử và động vật hoang dã, đồng thời cung cấp cho người dân quyền được hưởng thụ những điều đó theo cách thức và bằng cách đó, mà chúng sẽ không bị tổn hại để các thế hệ tương lai được hưởng thụ".

Đây có thể nói là câu thần chú ở tất cả các VQG Hoa Kỳ, là tôn chỉ, mục tiêu mà Quốc hội Mỹ đã trao quyền cho NPS để thống nhất trong tổ chức, quản trị các VQG nhằm “cung cấp cho người dân quyền được hưởng thụ, …” nhưng phải đảm bảo bảo tồn đúng cách cho thế hệ tương lai.

Cũng chính vì lẽ đó, sự đầu tư rất lớn của chính quyền liên bang trong hơn thế kỷ qua về phát triển cơ sở hạ tầng, nhân lực, tài lực để quản lý, giám sát và hành động theo hướng phục vụ người dân thưởng thức những giá trị đặc biệt của VQG.

Các VQG và KBT ở Hoa Kỳ được coi như các công viên lưu giữ các giá trị môi trường, cảnh quan, đa dạng sinh học, văn hóa…, là nơi mà mọi người dân đều dễ tiếp cận cho du lịch, giải trí, nghỉ dưỡng, học tập, nghiên cứu… Đây có lẽ là cách tiếp cận đáng học hỏi, bảo tồn không chỉ cho bảo tồn mà bảo tồn cho thụ hưởng của thế hệ hôm nay và mai sau. 

NPS có cơ cấu tổ chức theo 3 cấp chính: (i) Cấp Trung ương (Văn phòng Giám đốc Cục; Các phòng ban chức năng: Kế hoạch, Tài chính, Nhân sự, Quan hệ công chúng...; các trung tâm chuyên môn: Trung tâm Bảo tồn, Trung tâm Khảo cổ học...); (ii) Cấp vùng: 7 văn phòng vùng phụ trách các khu vực địa lý khác nhau trên cả nước; (iii) Cấp cơ sở: các đơn vị quản lý trực tiếp VQG, di tích lịch sử, khu bảo tồn...

Cơ cấu này giúp Cục vừa đảm bảo quản lý thống nhất từ trung ương, vừa linh hoạt phân cấp cho các đơn vị địa phương. Đây cũng là gợi ý tốt để đảm bảo tính đồng bộ trong hệ thống quản lý và cơ cấu tổ chức của các VQG và KBT, vừa đảm bảo tính hiệu quả theo quy mô và năng lực chuyên sâu của các cơ quản cấp trung ương và cấp vùng quản lý đồng bộ theo ngành dọc, vừa đảm bảo sát thực tiễn và linh hoạt cho cấp địa phương.

NPS có đội ngũ nhân sự đa dạng với khoảng 20.000 nhân viên chính thức và hàng chục nghìn tình nguyện viên. Các vị trí công việc chính bao gồm: Kiểm lâm viên; Nhà sinh thái học; Nhà khảo cổ học; Chuyên gia bảo tồn; Hướng dẫn viên; Nhân viên hành chính.

Ngân sách hoạt động của NPS đến từ nhiều nguồn: Ngân sách liên bang (chiếm khoảng 80%); Phí vé vào cổng và dịch vụ; Quyên góp, tài trợ từ các tổ chức, cá nhân; Bán hàng lưu niệm, ấn phẩm. Tổng ngân sách hằng năm khoảng 3 tỷ USD, được phân bổ cho các hoạt động: Bảo tồn, tu bổ các công trình; Nghiên cứu khoa học; Giáo dục cộng đồng; Chi trả lương nhân viên; Đầu tư cơ sở hạ tầng. Các VQG và KBT là tài nguyên vô giá của quốc gia, mang tính tổng hợp đa giá trị và có liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực và nhiều bên tham gia.

Các nguồn tài nguyên vật chất đó không thể bán ra để lấy làm nguồn lực nuôi dưỡng, bảo vệ các VQG và KBT. Do đó, cần xác định nguồn lực đầu tư cho hoạt động của các VQG và KBT vẫn phải từ Nhà nước là chính yếu.

Bên cạnh đó, các phát triển các cơ sở pháp lý đủ chặt chẽ, rõ ràng nhằm tạo ra thêm các nguồn lực để bảo tồn, phát triển các VQG và KBT như du lịch sinh thái, dịch vụ môi trường rừng, giáo dục, giải trí, ….

Kinh nghiệm từ Hoa Kỳ cho thấy việc cần xác định rõ ràng, đảm bảo đủ quyền hạn, trách nhiệm và thẩm quyền của Kiểm lâm viên để thực thi tốt nhiệm vụ theo một cơ chế quản lý mang tính đặc thù đối với hệ thống các VQG.

Kiểm lâm viên đóng vai trò nòng cốt trong hệ thống các VQG của NPS, với các nhiệm vụ chính: (i) Bảo vệ tài nguyên thiên nhiên (tuần tra, giám sát các khu vực được giao quản lý; ngăn chặn các hành vi xâm hại môi trường, săn bắt trái phép, Thực hiện các biện pháp phòng cháy chữa cháy rừng), (ii) Hỗ trợ, phục vụ du khách (cung cấp thông tin, hướng dẫn du khách, đảm bảo an toàn cho du khách, tổ chức các hoạt động giáo dục môi trường), (iii) Nghiên cứu khoa học (thu thập dữ liệu về hệ sinh thái, thực hiện các dự án nghiên cứu), (iv) Hợp tác với các nhà khoa học; (v) Thực thi pháp luật (xử lý các vi phạm trong phạm vi công viên, điều tra các vụ việc liên quan đến tội phạm môi trường, phối hợp với các cơ quan thực thi pháp luật khác).

Kiểm lâm viên không chỉ đóng vai trò quan trọng trong việc bảo vệ tài nguyên thiên nhiên mà còn hỗ trợ, phục vụ du khách và thực thi pháp luật tại các công viên quốc gia. Họ được trang bị đầy đủ kiến thức, kỹ năng và công cụ để thực hiện nhiệm vụ một cách chuyên nghiệp và an toàn. Đồng thời, Kiểm lâm viên cũng có mối quan hệ chặt chẽ với cộng đồng, giúp tạo ra sự đồng thuận và ủng hộ từ phía dân cư địa phương.

Một yếu tố quan trọng trong việc quản trị hiệu quả các Vườn quốc gia ở Hoa Kỳ là sử dụng khoa học và công nghệ để đưa ra các quyết định và giải pháp cần thiết. VQG Yellowstone đã áp dụng các công nghệ tiên tiến như hệ thống theo dõi từ xa và định vị GPS để giám sát và quản lý các loài quý hiếm. Điều này bao gồm việc theo dõi và thu thập thông tin về các loài động vật hoang dã, đánh giá sự thay đổi của môi trường sống và tìm hiểu về những ảnh hưởng của con người đối với tự nhiên. Từ đó giúp cho việc bảo tồn và quản lý tài nguyên được thực hiện hiệu quả hơn, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho việc nghiên cứu khoa học và chia sẻ thông tin với công chúng.  

Các công nghệ hiện đại như hệ thống thông tin địa lý (GIS), thiết bị quan trắc môi trường tự động, camera giám sát từ xa, máy bay không người lái cùng với phần mềm quản lý thông tin khách tham quan đóng vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ công việc của Kiểm lâm viên. Ngoài ra, các trang thiết bị chuyên dụng như phương tiện tuần tra đa địa hình, thiết bị chữa cháy rừng, trang bị cứu hộ, cấp cứu và thiết bị nghiên cứu khoa học hiện đại cũng đóng vai trò không thể phân biệt trong việc bảo vệ tài nguyên thiên nhiên.

Kinh nghiệm của VQG Yellow Stone là ví dụ nổi bật cho sự quan tâm và cách thức triển khai đảm bảo tính khoa học cho bảo tồn và tái hoang dã các loài nguy cấp một cách dài hạn. Các nỗ lực bảo tồn, tái hoang dã Bò rừng Bison, Sói xám, Sư tử núi, Gấu nâu, các loài chim và cá bản địa được NPS và VQG Yollowstone quan tâm từ rất sớm và thực hiện rất thành công.

Câu chuyện cứu hộ, bảo tồn, nhân giống và tái hoang dã Bò Bison nổi tiếng toàn cầu. Từ chỗ ước tính chỉ còn khoảng 1000 cá thể ở vùng Bắc Hoa Kỳ vào năm 1886, đến nay đã có trên 45.000 cá thể được bảo tồn ở các vùng vốn có của chúng trước đây. Đặc biệt, VQG đã hợp tác chuyển giao, bảo tồn và phát triển bò Bison với các bộ lạc địa phương và đã thu hút được nhiều nguồn lực tài trợ từ các đối tác bảo tồn, chính phủ và các bộ lạc.

Tương tự Bò Bison, các nổ lực di chuyển, bảo tồn và tái hoang dã cũng thành công đối với loài Sói xám từ chỗ không còn cá thể nào vào năm 1995, đến 2022 có 108 cá thể với 10 đàn ở VQG Yellowstone. Hoặc câu chuyện bảo tồn thành công loài Gấu nâu Grizzly từ chỗ vào năm 1979 có dưới 100 cá thể, đến năm 2021 có đến 1.063 cá thể.

Bài học kinh nghiệm rút ra ở đây là cần có các chiến lược và kế hoạch bảo tồn loài nguy cấp, quý hiếm một cách dài hạn và phù hợp để có các bước đi phù hợp, đồng thời kêu gọi sự tham gia hỗ trợ (tài chính, chuyên gia, …) của các tổ chức, đối tác bảo tồn quốc tế và trong nước để bảo tồn.

Đối với các loài đặc biệt, có nguy cơ tuyệt chủng cao …, cần có các chương trình nghị sự, hợp tác, ngoại giao với các nước để chủ động bẫy bắt, vận chuyển kịp thời đến các Trung tâm cứu hộ, nhân giống bảo tồn chuyên nghiệp, nhằm tạo nguồn giống đủ lớn để tái hoang dã và phục hồi các quần thể ở các khu vực an toàn và đảm bảo đầy đủ các điều kiện về sinh cảnh, môi trường sông, nguồn thức ăn,… trong tương lai.

Tái hoang dã loài nguy cấp, quý hiếm là một trong những biện pháp được sử dụng để đảm bảo sự bền vững của các loài động vật hoang dã. Khi môi trường sống của một loài bị ảnh hưởng nghiêm trọng do các hoạt động con người, việc nhân giống (hoặc chuyển từ nơi khác) và tái thả chúng vào những khu vực an toàn và phù hợp sinh thái để giúp chúng hồi phục và duy trì sự đa dạng sinh thái của khu vực đó.

Tuy nhiên, việc tái hoang dã cũng cần được thực hiện một cách cẩn trọng và khoa học để đảm bảo sự an toàn và thành công. Các chuyên gia cần phải nghiên cứu và giám sát kỹ lưỡng trước khi quyết định tái hoang dã một loài động vật hoang dã, đồng thời cần có sự hợp tác và hỗ trợ từ cộng đồng bản địa trong việc triển khai biện pháp này.

Bên cạnh nguồn ngân sách Nhà nước cấp phát, các VQG của Hoa Kỳ đều tích cực trong hợp tác đa bên để đảm bảo nguồn tài chính bền vững. VQG Yellowstone là một trong những điểm du lịch nổi tiếng và được yêu thích nhất của Mỹ. Vườn có tổng diện tích là 898.000ha, hàng năm có trên 4 triệu lượt khách thăm quan. VQG Yellowstone có 845 điểm lịch sử, 723 km đường ô tô ở trong VQG, 1.760 km đường mòn du lịch, 750 nhân viên và 540 tình nguyện viên. Kinh phí: 125 triệu USD/năm, trong đó: Ngân sách Liên bang: 95 triệu USD, Hợp đồng dịch vụ thương mại: 13 triệu USD; Phí tham quan: 10 triệu USD; Nguồn quyên góp: 3,5 triệu USD; các nguồn khác: 3,5 triệu USD.

Được thành lập vào năm 1890, VQG Yosemite nằm ở bang California, là một trong những điểm du lịch nổi tiếng và hấp dẫn nhất của Mỹ. Với những thác nước ngoạn mục, những khu rừng nguyên sơ và những đỉnh núi hùng vĩ, Yosemite thu hút hơn 4 triệu du khách từ khắp nơi trên thế giới mỗi năm. Ngoài vẻ đẹp thiên nhiên, VQG Yosemite có cơ chế quản trị rất hiệu quả về mặt tài chính, du lịch và bảo tồn thiên nhiên và văn hóa. VQG Yosemite đã huy động được khá nhiều nguồn lực tài chính khác nhau.

Trung bình hằng năm, Vườn cần 100 triệu USD để đảm bảo thu nhập cho 950 nhân viên và tổ chức mọi hoạt động, trong đó: 30 triệu từ ngân sách Liên bang; 15-20 triệu từ thu phí tham quan (sau khi trừ thuế 20%); 15-20 triệu cho thuê các cơ sở hạ tầng, công trình, giao khoán dịch vụ du lịch; 10-15 triệu từ Tổ chức Bảo tồn Yosemite (vận động quyên góp); 10 triệu từ ngân sách thành phố San Francisco (chi trả cho việc bảo vệ lưu vực rừng và hồ đập cung cấp nước sạch cho thành phố); và 5-10 triệu từ các nguồn thu khác.

Các VQG có thể ký hợp đồng với các Công ty du lịch trong việc phối hợp tổ chức dịch vụ, du lịch; thông thường với mức 3-5% doanh thu phát sinh dịch vụ (ngoài phí vào cửa) được chi trả cho VQG. Ngoài ra, sự hình thành và hoạt động của đối tác bảo tồn phi lợi nhuận đã hỗ trợ rất tốt cho VQG trong công tác huy động thêm các nguồn lực từ xã hội thông qua vận động, quyên góp để thực hiện các chương trình, dự án bảo tồn hoặc các hoạt động khác mà VQG không thể hoặc không có quy định để thực hiện. Các tổ chức này hoạt động theo luật riêng được Quốc hội Hoa Kỳ thông qua, nên có hành lang pháp lý rõ ràng.

Để có được nguồn tài chính đa dạng và bền vững như trên, rất cần có khung pháp lý rõ ràng cho các VQG và KBT cho thuê hoặc tự sử dụng các công trình được xây dựng từ nguồn đầu tư công. Đồng thời, cần có hành lang pháp lý rõ ràng cho các tổ chức phi lợi nhuận huy động tài chính hỗ trợ cho công tác bảo tồn tại các VGQ và KBT.

Với số lượng du khách lên tới hơn 4 triệu/người mỗi năm, VQG Yosemite đã phát triển hệ thống hạ tầng giao thông, đường mòn thiên nhiên, các điểm bán vé, hệ thống xe buýt miễn phí và các tiện ích, dịch vụ khách hàng như khu cắm trại, nhà hàng, cửa hàng và các địa điểm ngắm cảnh khá hơp lý, hạn chế ảnh hưởng cảnh quan, môi trường, văn hóa của khu vực.

Để giảm thiểu tác động tiêu cực đến môi trường, việc kiểm soát lưu lượng du khách và phân bổ thời gian tham quan cho từng khu vực đã giúp VQG hạn chế tình trạng ùn tắc giao thông và giảm thiểu sự quá tải sức chứa vật lý (ngưỡng diện tích, không gian cho phép), sinh học (ngưỡng ảnh hưởng đến động, thực vật hoang dã, đặc biệt là làm thay đổi tập tính các loài nguy cấp) và tâm lý du khách (ngưỡng gây ồn ào khó chịu). Bằng cách phân bổ thời gian tham quan, du khách cũng có thể trải nghiệm đầy đủ những điểm tham quan và có “cơ hội” ở lâu hơn và chi tiêu nhiều hơn. Đây có lẽ là bài học tiêu biểu về áp dụng kinh tế học trải nghiệm cho các VQG và KBT.

Một bài học kinh nghiệm sâu sắc từ các VQG Hoa Kỳ là việc phát triển các dịch vụ du lịch tiện lợi luôn gắn liền với công tác nâng cao nhận thức về bảo tồn tài nguyên và bảo vệ môi trường bền vững.

Tại VQG Yosemite, du khách, cộng đồng địa phương có thể tham gia vào các chương trình giáo dục và trải nghiệm gắn liền với thiên nhiên, văn hóa, lịch sử như đi bộ đường dài, leo núi, hay tham quan các bảo tàng và trung tâm giáo dục.

Đặc biệt, hệ thống bảng biểu, mô hình diễn giải ở các trung tâm giáo dục, bảo tàng, đường mòn thiên nhiên, di tích lịch sử, danh lam thắng cảnh đều được thiết kế khá đồng bộ về chất liệu, kiểu dáng với nội dung trình bày rất xúc tích, khoa học và chuyên nghiệp.

Hệ thống thùng rác, hòm để đồ khách,… được thiết kế thân thiện, an toàn cho động vật hoang dã (với nắp đậy kín và gắn biểu tượng cảnh báo, hướng dẫn rõ ràng).

Nguyễn Vũ Linh - Giám đốc Vườn Quốc gia Bạch Mã

Nguyễn Văn Chính - Giám đốc Vườn Quốc gia Cúc Phương